【시민연대】 의정감시 무엇을 할 것인가?
● 함양시민연대 2019년 세 번째 시민 강좌
인터넷함양신문 / 1551woo@hanmail.net 입력 : 2019년 08월 08일
의정감시 무엇을 할 것인가?
함양시민연대 2019년 세 번째 시민 강좌 개최
강연 일시 : 2019년 8월 6일 화요일 저녁 7시
강연 장소 : 함양읍 주민자치센터 2층 강의실
강연 주제 : 의정감시의 개념과 의정감시를 위한 준비
강연자 : 김정동 현)대전참여자치시민연대 사무처장
현)참여자치지역운동연대 공동운영위원장
현)대전시민사회단체연대회의 공동운영위원장
◇1부 강연
지방의회는 지역주민에 의해 선출된 의원으로 구성된 의결기관이다. 우리나라에서 지방의회는 집행기관과의 관계를 볼 때, 두 기관이 대립관계에 있는 기관대립형에 속한다. 이런 형태의 지방의회는 주민대표기관으로서의 지위, 의결기관으로서의 지위, 입법기관으로서의 지위, 그리고 감시기관으로서의 지위를 갖는다. 의결기관인 지방의회는 예산심의를 하고, 입법기관인 지방의회는 조례제정을 하며, 감시기관인 지방의회는 행정사무감사를 한다.
감시의 사전적 의미는 어떤 대상을 통제하기 위해 주의하여 지켜봄을 뜻하고, 여기에서 통제란 일정한 방침이나 목적에 따라 행위를 제한하거나 제약한다는 걸 의미한다. 그러나 의정감시란 이러한 문자적 의미를 뛰어넘는 활동이다.
의정감시란 감시를 하되 의원들의 힘을 북돋아 주고, 의회와 협력하여 집행기관을 함께 견제하는 활동이라고 볼 수 있다. 따라서 의정감시라는 단어 안에는 여러 가지 개념이 포함되어 있다고 할 수 있다.
의정참여·감시를 준비하려면 다양한 항목들이 필요하지만, 가장 중요한 건 의정활동 평가를 위한 나름의 기준을 세우는 것이다. 대전참여자치시민연대 모니터링팀은 의원들의 의정활동을 세 가지로 분류한다. 자치입법, 주민대표, 집행감시로 분류된 의정활동에 기준을 세우고 평가를 하는 것이다. 기준이 없다면 평가를 할 수 없고, 기준이 명확하지 않다면 평가의 신뢰도는 떨어질 수밖에 없다.
의원들의 의정활동 분류 중 첫 번째인 자치입법의 측정지표는 조례 제정 건수와 조례 개정 건수라고 할 수 있다. 지표의 내용은 단체장 발의 조례가 아닌 의원 발의로 처리된 일반행정조례 제·개정 건수와 실효성이다. 그리고 측정 방식은 의원별 조례 건수를 정량적으로 측정하는 것이다.
그렇지만 정량 측정에는 문제점들이 있다. 아무런 내용의 변화 없이 단어 몇 개만 바꾸는 조례 개정 같은 것들이 꽤 많이 있기 때문이다. 따라서 정량 측정 이외에도 조례의 내용을 분석하는 정성 평가가 필요하다.
사실 최근에는 조례 제정의 양보다는 조례의 질을 평가하는 방향으로 바뀌고 있는 추세이다. 특히 근래에 정보공개나 의원들의 해외연수 관련 조례 제정이 많아지고 있는데, 의회운영위원회에서 만드는 이러한 조례는 양보다는 그 질을 평가해야 하는 것이 마땅하다.
대전참여자치시민연대 모니터링팀이 설립, 활동하면서 대전에서는 조례 제정 관련 토론회가 많이 생기기 시작했고, 양질의 조례가 많아졌다. 하지만 조례 제정 관련 토론회를 열고도 결과물이 없는 경우도 꽤 있어서 토론회의 실효성에 관해서도 재고해야 할 부분이 있다.
의원들의 의정활동 분류 중 두 번째인 주민대표의 측정지표는 주민의견 수렴도, 회의 출석률, 5분 발언 등이다. 지표의 내용은 주민의견 수렴의 경우 의원이 간담회를 주관 및 참여를 했는지, 토론회를 주관 및 참여를 했는지, 공청회에 참석 및 발의를 했는지, 그리고 설문 조사를 전문기관에 의뢰하거나 설문 내용을 공유했는가 등이다.
회의 출석에 관한 지표의 내용은 본회의, 상임위원회, 특별위원회 회기의 출석률이고, 5분 발언의 지표 내용은 회기 내 5분 발언에 대해서 전문성, 구체성, 대표성을 평가한다. 측정 방식은 주민의견 수렴과 회의 출석은 정량 측정하고, 5분 발언은 횟수와 더불어 발언 내용의 전문성, 구체성, 대표성을 정성 평가한다.
의원들의 의정활동 분류 중 세 번째인 집행감시의 측정지표는 본회의, 상임위원회, 특별위원회 발언과 회의별 발언, 시정 질의, 서면 질의 그리고 행정사무감사이다. 지표의 내용은 집행감시능력을 중점으로 전문성, 구체성, 대표성을 측정한다.
전문성의 경우는 ⓵명확한 근거와 자료를 기반으로 발언하는가? ⓶예산, 법령, 제도의 문제 등을 포함하여 제시하는가? ⓷중앙정부 및 지방정부의 정책과 예산에 대해서 파악하고 있는가? ⓸시민의 대표로 선출된 의원으로서 대전시의 전체 내용에 대한 종합적인 관점이 있는가? 등이다. 구체성의 경우는 ⓵제시하는 자료 또는 지적하는 내용이 구체적인가? ⓶제출받은 자료 및 추가 자료를 활용하는가? ⓷해당사항에 대해 현장 조사, 현장 의견 청취가 있는가? ⓸언론 등 기존에 나타나지 않은 문제점을 지적하는가? 등이다. 그리고 마지막인 대표성의 경우는 ⓵시민 의견을 수렴해서 대표성을 가지고 질의하는가? ⓶해당 지역구의 사안인가? 대전시 전체의 사안인가? 아니면 국가 전체의 사안인가? ⓷대전시를 감시하고 견제하는 관점에서 질의하는가? 등이다. 집행감시의 측정 방식은 모니터링팀의 정성 평가이고, 의회를 모니터링하는 팀은 꼭 복수의 인원으로 해야 한다.
기준이 있다고는 하지만, 내용을 분석하는 정성 평가는 개인의 가치관이 개입될 수밖에 없기 때문이다. 따라서 여러 명이 모니터링을 하면 주관적인 관점을 배제할 수 있는 교차 검증이 가능해진다.
모니터링을 시작하면 의회는 처음엔 분명 경계를 할 것이고, 귀찮아할 것이 분명하다. 특히 함양군은 아직도 의회 방청에 관해 의장이 통제할 수 있는 권한이 있기 때문에 방청에 어려움을 겪을 수도 있다. 그래서 의회와의 관계 설정이 무엇보다 중요하다.
모니터링을 시작하기 전에 의회와 원만한 관계를 만들어야 한다. 실제로 집행기관을 견제하기 위해서는 의회와 함께하는 파트너의 개념으로 관계를 설정하는 것이 중요하다. 대전참여자치시민연대 모니터링팀도 의원들에게 대립의 관계가 아니라 함께 협력하는 관계임을 꾸준히 인식시키는 작업을 우선적으로 진행했다.
대전참여자치시민연대가 의회 모니터링을 시작한 건 2010년부터였다. 처음엔 행정사무감사를 모니터링 하기 위해, 대전의 13~17개 정도의 단체가 행정사무감사 대전시민네트워크를 구성했다. 그리고 대전광역시의회 행정사무감사 모니터링 후, 일일보고서와 전체 평가보고서를 발표했고, 상임위원회별 우수의원 선정 및 시상을 진행했다.
사실 행정사무감사는 2달 전부터 준비를 한다. 그만큼 체크해야 할 항목이 많다. 어쨌든 2018년부터는 회의록과 의회중계 영상에 대한 모니터링뿐만 아니라, 대전광역시의회의 1년 전체 일정에 대한 모니터링을 하고 있다.
함양군 의정참여실천단이 의정참여·감시를 위해 준비해야 할 것들이 있다. 크게 묶어 세 가지 정도로 볼 수 있는데, ⓵정보 수집 ⓶학습 및 합의 ⓷협의이다. 정보 수집은 집행기관이 의회에 제출한 업무보고 문서를 확보해야 한다. 그래야만 집행기관이 무엇을 하고 있는지 알 수 있다. 이 부분에서도 의회와의 파트너 관계 설정의 중요성이 부각된다. 처음에는 업무보고 문건을 의회로부터 얻는 게 쉽지 않을 것이다.
대전광역시의회는 모니터링팀이 업무보고 문서를 정보 공개 요청을 했을 때, 처음에는 개인정보 유출을 이유로 거절했다. 하지만 문서에서 개인정보에 관련된 부분이 있다면 가리고 공개하면 된다. 더불어 개인정보 보호 추세에 따라 일반적인 업무보고 자료에 개인의 정보를 포함시키는 경우는 거의 없다.
업무보고 문건을 확보하는 것도 중요하지만, 지난 행정사무감사 때 지적사항이 어떻게 처리됐는지 파악하는 것도 꼭 필요한 부분이다. 행정사무감사 때마다 매번 똑같은 지적이 반복되는 문제는 조례나 군단위 정책으로 해결이 불가능한 구조적 문제일 확률이 높다.
구조적 문제일 경우는 상위법으로 해결하는 수밖에 없다. 정보 수집에서 또 다른 중요한 항목은 언론 보도이다. 여러 매체에서 반복적으로 다루는 문제를 중심으로 자료를 수집할 필요가 있다고 본다.
의정참여·감시를 위해 준비해야 할 것들 중 하나인 학습 및 합의를 통해서는 함양군 의정참여실천단의 판단 기준이 만들어질 것이다. 함께 모여 공부를 하고 토론을 해야 하는 이유는 함양군 행정에 대한, 그리고 함양군의회의 의정활동에 대한 나름의 판단 기준을 만들기 위해서이다. 함께 활동하는 단원들이 공감하는 기준이 없다면 행정이나 의정에 대한 평가는 불가능하다.
따라서 단원들의 합의를 통해 공통된 판단 기준을 만드는 작업이 중요한 것이다. 의정참여·감시를 위해 준비해야 할 것 중 마지막은 협의이다. 다시 강조하지만, 의회와의 협의가 대단히 중요하다. 방청, 모니터링 장소와 업무보고 문서의 확보 등은 의회와의 파트너 관계가 아니면 진행하기 대단히 힘들어진다. 함양군 의정참여실천단의 우선 과제는 의회와의 관계를 설정하는 것이라고 다시 한 번 강조한다.
10년 동안 의회 모니터링을 하면서 느낀 점은, 의회는 우리가 생각하는 것 이상으로 중요한 곳이고, 시민이 관심을 가지면 바뀐다는 점이다. 이번에 출범한 함양군 의정참여실천단이 이점을 꼭 기억해 주면 좋겠다.
◇2부 질문과 답변
Q 함양군의회의 홈페이지에 올라온 자료들이 너무 부실하다. 기본적으로 어떤 자료들이 갖춰져 있어야 하나?
A 업무보고 자료와 세부 자료 같은 것들이 있어야 한다. 집행기관에서 의원들에게 제공하는 자료들은 모두 있어야 하고, 그런 것들은 정보공개 청구를 통해서라도 확보해야 한다. 행정사무감사에 관련된 자료들도 모두 있어야 하는데, 그런 자료들은 비공개일 이유가 없다.
Q 업무추진비 내역 공개는 어떤 과정을 통해서 할 수 있나?
A 정보공개 사이트에 들어가서 정보공개 청구를 하면 된다. 어렵지 않다. 추가로 영수증까지 요청하는 게 좋다. 업무추진비는 훑어보면 식사에 관련된 것이 많다. 식사는 당연히 할 수 있다. 문제는 누구와 어떻게 어떤 식으로 식대가 지불되는가 하는 점이다.
Q 의회와의 관계 설정이 중요하다고 했는데, 덜컥 업무추진비부터 공개하라고 하면 의회와의 관계가 처음부터 부드럽진 못할 것 같다. 그렇지 않은가?
A 그렇다. 업무추진비 내역 공개도 중요하지만, 제일 중요한 건 의회와의 관계다. 업무추진비 정보공개 청구는 의회와의 협업 관계가 설정이 된 이후에도 언제든 할 수 있는 일이다. 의회를 먼저 파트너로 만들자.
Q 집행기관이나 의회의 문제점이 드러났을 때, 대전참여자치시민연대 모니터링팀은 어떤 식으로 해결하나?
A 주민소환제가 있긴 하지만, 그 제도는 이용하기 어려운 측면이 많다. 시민 단체는 언론을 최대한 활용하는 수밖에 없다. 군수나 의원은 시민이 선출한다. 집행부나 의회의 문제점이 나타나고 이에 대해 지속적으로 이야기가 나온다면 의회나 집행부는 신경을 쓸 수밖에 없다. 무엇보다 군정과 의회에 관심을 가지고 지켜보는 군민들이 많아지면 그만큼 꼼꼼히 일할 수밖에 없다.
Q 함양은 최근에 의회운영위원회가 제정한 운영조례가 5개 정도인데, 너무 적다. 인근 지역과 비교해서 언론에 보도를 하는 것이 효과가 있나?
A 그러하다. 인근 지역과의 비교는 가장 효과적인 방법이다. 다른 지역에는 이런 좋은 조례가 많은데 왜 우리 지역에는 없는가, 라는 문제제기는 민심을 움직이는데 가장 좋다.
Q 의회에 정책을 제안하는 방식은 어떤 게 있나?
A 의회 사무처에 간담회, 면담회 자리를 요청하고, 이런 정책을 제안하고자 하니 함께 의논해 보자는 방식도 있다. 그리고 의원을 한 명씩 직접 찾아가 설득하는 방법도 있다.
Q 외부 전문가들, 교수·회계사 같은 분들과 함께 내부적 기준을 만드는 작업을 진행해야 하는 것 아닌가?
A 꼭 그렇지는 않다. 그런 분들이 있으면 좋겠지만, 없어도 상관없다. 선출직 공무원은 시민의 권한을 대신하는 것뿐이다. 즉 국가의 모든 권한은 국민으로부터 나오고, 지방자치단체의 권한은 주민으로부터 나오는 것이다. 그렇기 때문에 의정이나 집행기관의 업무에 대한 판단은 군민들이 함께하면 된다. 꼭 밖에서 기준의 정당성을 확보할 필요는 없다. 함양군 의정참여실천단의 판단 기준은 스스로 만드는 것이다. 만약에 문제제기가 있다면 이에 대해 토론도 하고 함께 기준을 만들어 가면 된다. 이게 기본적인 민주주의 원칙이다.
녹취·정리 : 정수천 함양시민단체 사무국장
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인터넷함양신문 / 1551woo@hanmail.net 입력 : 2019년 08월 08일 
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